【中国信通院】数字政府发展趋势与建设路径研究报告（2022年）｜洞见研报行业前沿

一、数字政府的发展沿革与时代内涵

（一）政府信息化进入数字政府新时期

自20世纪末起，我国政府信息化建设已经走过30年。从国家层面出台的重大政策、重大举措来看，可以将我国政府信息化大致划分为三个时期∶政府信息化起步期、电子政务时期和数字政府时期。

政府信息化起步期（1993年-2002年）。该时期注重政府内部行政事务电子化管理，以提升办公自动化水平为主。1993年年底，国务院批准成立了国家层面首个信息化管理机构————国家经济信息化联席会议，统筹推进金桥工程、金卡工程和金关工程三项重大信息化工程建设，由此拉开了我国政府信息化建设的序幕。

电子政务时期（2002年-2019年）。该时期逐步由“注重垂直行业管理”向“注重社会公众服务”转变。2002年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，强调要“把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化。”根据重点任务不同，该时期可以进一步细分为两大阶段∶一是大力推进“一站两网四库十二金”建设，该阶段以行业信息化建设为主，一批大型垂管业务系统逐步建立起来，从中央延伸到地方甚至基层，形成全国上下贯通的信息化管理能力；二是深入推进“互联网+政务服务”，该阶段以加快政府职能转变为主，“一网通办”“最多跑一次”等创新实践不断涌现，建设人民满意的服务型政府取得显著成效。

数字政府时期（2019年至今）。该时期聚焦数字政府建设，服务并支撑国家治理体系与治理能力现代化，推动政府职能全方位数字化转型。2019年10月，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在国家层面首次明确提出“推进数字政府建设”。国民经济和社会发展“十四五”规划和2035年远景目标纲要，将数字政府建设单列为一章，摩画了数字政府发展蓝图。国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》（下称《指导意见》），对我国数字政府建设作出了全面安排，成为数字政府领域具有体系性、完备性和指导性的纲领性文件。

（二）建设数字政府是政府管理服务方式的深层次改革

《指导意见》指出∶“加强数字政府建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设、营造良好数字生态、加快数字化发展的必然要求，是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程。”

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，加强数字政府建设，是党中央、国务院深刻把握时代发展趋势，从全局和战略高度作出的重大部署，是习近平总书记关于网络强国重要思想在政府数字化改革领域的具体实践，是推动法治政府、廉洁政府和服务型政府建设的有力抓手。本研究报告认为∶建设数字政府的本质是一项以适应数字时代发展需要的政府管理服务方式深层次改革，是以系统观念、整体协同、应用牵引为主要特征，以支撑国家治理体系和治理能力现代化为目标，以满足人民对美好生活的向往为出发点和落脚点，通过技术创新、制度创新双轮驱动，强化数据赋能推动政府治理流程优化、模式创新和和履职能力提升，提高政府决策科学化水平和管理服务效率的政府运行新形态，有助于更公平惠及全体人民，引领数字经济发展、促进数字社会建设、营造良好数字生态。

（三）数字政府建设凸显体系化布局

《指导意见》是我国数字政府建设的顶层指导性文件，对数字政府建设做出了全面安排，其体系性、完备性、指导性空前，“体系”一词在全文中出现高达50次。依据《指导意见》提出的政府履职、安全保障、制度规则、数据资源和平台支撑五大任务体系，构建“四横三纵”的数字政府总体框架。

二、数字政府的建设现状与主要问题

（一）数字政府建设总体效能显著增强

我国电子政务在线服务指数由全球第34位跃升至第9位，“一网通办”、“一网统管”、“一网协同”、“接诉即办”等创新实践不断涌现，政府履职数字化取得积极成效。《数字中国发展报告（2021 年）》显示，全国一体化政务服务平台基本建成，超90%的省级行政许可事项实现网上受理和“最多跑一次”，平均承诺时限压缩超过一半以上。国家“互联网+监管”系统（一期）工程竣工，实现与31个省（区、市）、新疆生产建设兵团和42个国务院部门“互联网+监管”系统的对接联通，初步建立监管事项动态管理、监管数据汇聚共享、风险线索推送反馈等工作机制。数字抗疫大放异彩，健康码的普及和使用达到了前所未有的程度，有力支撑了疫情下经济社会发展和政府公共服务。

（二）推进数字政府建设面临六大问题

1.体制机制不顺，协同推进较难

当前，我国数字政府建设基本形成了高位统筹的组织领导格局，但国家与地方存在牵头部门“对不齐”的现象。国家层面由国务院办公厅负责组织推进，省市层面牵头部门则主要有政府办公厅（含代管政务服务局）、大数据管理部门和政务管理部门等形式。一方面，各级数字政府牵头部门不同，其履职职责也往往差异较大，上级部署的数字政府工作要求，直属下级部门由于缺少相应职权往往“接不住”，不利于形成省、地市、县区一体化统筹局面；另一方面，部分地区牵头部门职责权限不高，在横向统筹推进本地区数字政府建设时，难以在项目审批、资金分配、流程监管等方面，有效协调管理各条线部门的建设需求，出现“小马拉大车”现象，往往“心有余而力不足”。

2.建设运营脱节，总体把控较难

一是“投建一体”统筹衔接不足。有的部门和地方政府尚未建立信息化项目与资金的扎口管理机制，信息化项目审批流程、资金统筹和监督管理上效率不高，往往缺乏建设资金统筹利用规划。二是技术、业务和运营协同不足。缺乏专业运营队伍，尚未形成从数据归集共享提升到数据分析、数据决策的匹配运营能力和运营经费，即使有的地方成立平台公司，与专业厂商相比，往往缺乏专业人才与技术能力，存在对政府业务流程缺乏理解的情况，与最了解流程的业务部门和基层部门协同不足，很难做到利用信息化数字化来优化政府服务流程和提升政府履职能力。三是缺乏有效的平台监管和考核评估机制。一方面数字政府建设具有公益属性，需要公众和社会资本积极参与，目前缺乏对平台公司垄断性监管和社会资本的公平进入机制；另一方面对数字政府建设效果、运营效果缺乏绩效评估标准，大多数只是项目单位的定性评价，缺乏来自用户、基层、第三方的客观数据和量化依据。

3.数据责权错配，提效增值较难

一是数据治理重视程度不足。不少地方在数据资源建设过程中，缺乏全生命周期的数据治理规划与推进举措，大量政务原始数据质量不高，可读性、可用性不强。二是数据资源缺乏实操性标准规范。由于前期统筹不足、各出其政，各地开展政府数字化转型过程中，标准化规范化程度较低，“野蛮生长”环境下数据采、用、管标准不一，数据冲突、数据碎片化问题较为普遍。三是数据跨层级流动共享不足。基层数字化赋能水平低成为突出问题，尤其是与本地区民生密切相关的、共享需求大的法人、人口、教育、生育、婚姻等数据，主要都在垂直管理业务信息系统之中。据统计，国垂系统和省垂系统的事项数目占基层窗口办事项目比重达到90%—95%，但地方服务窗口与垂管系统无法有效对接、数据无法真正共享，集约化平台对基层治理的赋能作用亟待提高。

4.历史系统散乱，规统整合较难

一是既有系统散乱，系统林立现象依然存在。部分政府部门经费紧张，老旧系统运维成本不断叠加，整体运维压力较大。二是“信息烟囱”现象突出。多级部署、多家设计、运维分散等导致信息系统功能重复，业务内容单调不互通、数据难以开放共享，数据资源利用水平低、存在安全隐患等问题，基层人员重复录入、重复填报、部门间办事反复跑动等问题还未得到彻底解决。三是跨部门、跨区域的应用协同和大系统、大平台建设薄弱。只从解决本部门业务需求出发考虑新技术的应用，导致系统整合困难，集成工作量大、周期长，系统运行与业务流程没有紧密结合与无缝衔接，存在业务与系统“两张皮”问题，与线上和线下相结合的一体化政务服务要求存在一定差距。

5.新建应用较多，有效使用较难

政府部门新建应用多，许多应用月活跃度不高，部分应用未能有效满足政府履职需要，反而造成资源浪费、重复填报、日常工作负担重等问题。根据全国各省2022年第二季度政府网站和政务新媒体通报，超过24个省政务新媒体、APP或小程序存在更新不及时、出现空白栏目等问题。其中的主要问题在于∶一是应用缺乏对新的业务需求的敏捷响应能力。客观上政府职能随着时代发展在不断变化，部分应用缺乏对个性化场景、使用者用户体验的优化，功能更新跟不上业务需求。二是新应用开发缺乏落地性、基层化需求分析。部分项目前期论证调研不充分不彻底，导致建成的应用体验差、数据更新慢、业务逻辑不合规等问题。三是线上线下协同布局的广度和深度不够。“最多跑一次”向“一次都不跑”转变有时还存“最后一百米”的问题，政务平台仍未覆盖“应上尽上、全程在线”的重点业务场景和业务流程。四是盲目追求新技术、新概念现象屡见不鲜。地方建设投资过程中，存在一定“面子工程、盲目跟风”心理，盲目采用市场上新技术，对于缺乏对先进技术适用性、实用性、有效评估衡量，“花拳绣腿”难以应对一线实际问题。

6.长效运维遇阻，持续发展较难

数字政府建设普遍重设计建设而轻运维，建设与运维缺乏统筹考虑。一是在建设过程中，资源分配重头轻尾。更多资源投入在平台系统的设计、优化、整合上，运维资金往往不能及时到位。二是运维人员缺乏体系化保障。运维机构与人员缺少前瞻性规划部署，建设阶段与运维阶段过渡不畅，运维知识与技能传递不足，构成运维阶段的重要阻碍。三是运维技术体系不完善。运维中以被动发现问题和处理问题为主，在日常运维、网络安全、数据安全等方面缺乏长效机制。

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